ZAŠTO PRIVATIZIRATI HEP (prvi dio)

Foto: HEP

Član Uprave ZSE-a Tomislav Gračan u velikom, trodjelnom tematu o pretvorbi i privatizaciji u Hrvatskoj podsjeća na historijat tog složenog procesa i daje argumente u korist privatizacije na primjeru Hrvatske elektroprivrede

Postupak pretvorbe i privatizacije u Hrvatskoj započeo je prije gotovo trideset godina. Iako je sam postupak pretvorbe društvenih poduzeća odavno završen, postupak privatizacije još uvijek nije priveden kraju.

Razloge tome, kao i argumente za privatizaciju prikazat ćemo na primjeru Hrvatske elektroprivrede (HEP), velikog trgovačkog društva kojem je država i dalje stopostotni vlasnik.

Postojala je ozbiljna namjera da HEP bude privatiziran, donesen je i zakon kojim je definiran način privatizacije, no zakon je stavljen van snage osam godina nakon donošenja.

Kako se odvijala pretvorba i privatizacija u Hrvatskoj

Postupak pretvorbe „poduzeća s društvenim kapitalom u poduzeća u kojima je određen vlasnik“ u Hrvatskoj je započelo stupanjem na snagu Zakona o pretvorbi društvenih poduzeća krajem travnja 1991. godine. Iako Zakon niti na jednom mjestu ne spominje pojam „privatizacija“ njime je zapravo započeo dvostruki postupak: postupak pretvorbe i postupak privatizacije.

Pojam pretvorba pri tome označava pravnu transformaciju društvenih poduzeća u trgovačka društva (dionička društva i društva s ograničenom odgovornošću) dok pojam privatizacije označava postupak utvrđivanja vlasništva za dionice i udjele u poduzećima, što je bio krajnji cilj Zakona – pretvorbom dobiti trgovačka društva koja „imaju u cjelini poznatog vlasnika“.

Zakonom je bilo propisano da se poduzeće može pretvoriti u dioničko društvo ili u društvo s ograničenom odgovornošću kroz sljedeće (vlasničke) transformacije: prodajom poduzeća ili idealnog dijela poduzeća, ulaganjem kapitala u poduzeće, pretvaranjem ulaganja na ugovornoj osnovi u poduzeće i potraživanja prema poduzeću u ulog, te prijenosom svih dionica odnosno udjela tadašnjim Fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika i poljoprivrednika i Hrvatskom fondu za razvoj, bez naknade.

U tom smislu vlasništvo nad poduzećima mogli su steći zaposleni i ranije zaposleni u poduzeću (uz pravo na određeni popust), osobe koje kupe cijelo ili dio poduzeća (bez prava na popust), ulagatelji koji ulože u kapital poduzeća, vjerovnici čija se potraživanja pretvore u dionice ili udjele poduzeća, Fondovi mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika i poljoprivrednika (bez naknade), Hrvatski fond za razvoj (bez naknade), te nekadašnji vlasnici poduzeća (kojima je imovina oduzeta nakon 15. svibnja 1945. godine).

Svako poduzeće samostalno je moglo izabrati način pretvorbe, istovremeno se moglo koristiti i više od gore navedenih načina pretvorbe, a postupak se provodio pod nadzorom Agencije Republike Hrvatske za restrukturiranje i razvitak.

Postupak privatizacije od svojih početaka do danas odvijao se u nekoliko faza koje ćemo ovdje spomenuti, a navedene faze tekle su sukcesivno i simultano.

Prva faza započela je stupanjem na snagu već spomenutog Zakona o pretvorbi društvenih poduzeća 1991. godine i trajala je do kraja 1993. godine.

Iz društvenog u državni portfelj

Ta faza nije tekla jednoliko,kako je to bilo zamišljeno od strane zakonodavca. Naime, u postupak pravne i vlasničke transformacije te 1991. godine ušlo je oko 3.600 hrvatskih poduzeća, koja su trebala samostalno provesti pretvorbu do 30. lipnja 1992. godine. Međutim, zahtjeve za pretvorbu u spomenutom roku podnijelo je oko dvije trećine poduzeća dok je Agencija Republike Hrvatske za restrukturiranje i razvitak u tom roku uspjela obraditi svega nešto više od stotinjak zahtjeva.

Kako bi se postupak pretvorbe ubrzao, Vlada RH je u srpnju 1992. godine donijela Uredbu o izmjeni i dopuni predmetnog Zakona, kojim dopunama je omogućeno Agenciji da u poduzećima koja nisu provela pretvorbu u zakonskom roku imenuje novi organ upravljanja koji će tada provesti postupak pretvorbe.

Osim toga, u prosincu 1992. godine donesene su Izmjene i dopune Zakona o pretvorbi društvenih poduzeća kojima su uvedene neke značajne novosti u postupak pretvorbe. Tako je određeno spajanje Agencije za restrukturiranje i razvoj i Hrvatskog fonda za razvoj u jednu instituciju – Hrvatski fond za privatizaciju. Fond je dobio još veće ovlasti od onih koje su imale institucije čiji je slijednik, tako da je Fond postao vlasnikom ugovorenih, a neotplaćenih dionica i udjela dioničara i udjelničara. Nadalje, kako bi se ubrzao proces pretvorbe, uvedeni su dodatni popusti na dionice i udjele, a zbog visoke inflacije uvedena je godišnja revalorizacijska vrijednost otplate za sve dionice i udjele kupljene uz popust i otplatu.

U toj prvoj fazi naglasak je bio na sudjelovanju zaposlenih, dok su marginalno sudjelovali ostali ulagatelji, bilo domaći ili inozemni. Uzrok tome nije bio samo u načinu na koji je Zakon regulirao taj postupak (preferencijalni status bivših i tadašnjih zaposlenika), nego zbog skromne razine štednje domaćih građana, te zbog ratnih okolnosti koje su destimulirale potencijalne inozemne ulagatelje.

Rezultat ovakvoga razvoja bio je da se većina društvenih poduzeća našla u vlasništvu države tj. u portfelju četiri državna fonda (tri mirovinska i Fonda za privatizaciju), čime je ova faza pretvorbe završila podržavljenjem većine društvenih poduzeća umjesto njihovom privatizacijom.

Donošenjem Zakona o privatizaciji u ožujku 1996. godine započinje druga faza privatizacije.

Zakonom o privatizaciji ovaj postupak označen je kao dio ukupne gospodarske i razvojne strategije i politike Republike Hrvatske. Utvrđeno je da se privatizacija provodi u cilju postizanja bržeg gospodarskog rasta, očuvanje zaposlenosti i stvaranja novih radnih mjesta, tehnološke modernizacije gospodarstva, poticanje rasta poduzetništva i drugo.

Izuzeće velikih

Drugom fazom privatizacije obuhvaćena su poduzeća koja nisu samostalno obavila pretvorbu sukladno Zakonu, a koja su sada bila u portfelju Hrvatskog fonda za privatizaciju i mirovinskih fondova. Od privatizacije su izuzete određene pravne osobe, uglavnom velika javna poduzeća i to izrijekom INA-e, HEP-a, HRT-a, Hrvatske pošte i telekomunikacije, Hrvatske šume, Hrvatske ceste, Hrvatske željeznice, a njihova privatizacija će se uređivati posebnim zakonima.

Zakonom je propisano da se dionice, udjeli, stvari i prava koja su predmet privatizacije prodaju na javnim dražbama ili javnim prikupljanjem ponuda. Javne dražbe održavale su se na Zagrebačkoj burzi.

Zadržano je pravo na kupnju dionica s popustom, a uvedena je i mogućnost prodaje uz obročnu otplatu i to na rok do dvadeset godina, pa osobe koje su sklopile ugovor o kupnji dionica s popustom uz obročnu otplatu sukladno Zakonu o pretvorbi, sada su dobile pravo i na izmjenu toga ugovora sukladno ovom Zakonu tj. produženje roka za otplatu do dvadeset godina.

Zakonom je utvrđeno da se sredstva ostvarena prodajom poduzeća i sredstva ostvarena iz dobiti poduzeća u kojima Fond ima dionice ili udjele prenose Hrvatskoj banci za obnovu i razvoj.

Najznačajnija novost koju uvodi taj Zakon, a koja će obilježiti ovu fazu privatizacije, je besplatna dodjela dionica određenim kategorijama stanovništva i to socijalno najugroženijim i ratom najviše pogođenim skupinama (ratnim vojnim invalidima, obiteljima poginulih i nestalih branitelja, prognanicima, izbjeglicama, ratnim i civilnim invalidima, političkim zatvorenicima). Osobama koje imaju pravo na dodjelu dionica bez naplate izdaje se kupon, tako da je taj dio privatizacije nazvan kuponskom privatizacijom.

Pravo na besplatnu dodjelu dionica steklo je gotovo 230 tisuća građana, a kuponi su se mogli steći za dionice 471 poduzeća iz portfelja Hrvatskog fonda za privatizaciju, čija je vrijednost bila 12,3 milijarde kuna.

Kuponska privatizacija

Osobe koje su stekle pravo na stjecanje kupona mogle su ih zamijeniti za dionice poduzeća namijenjenih za kuponsku privatizaciju na javnim dražbama koje je organizirao Hrvatski fond za privatizaciju na Zagrebačkoj burzi ili ih, od kraja 1997. godine, kada se osnivaju privatizacijsko-investicijski fondovi (tzv. PIF-ovi), uložiti u njih. PIF-ovi su onda u ime imatelja kupona ulagali u određene dionice pri čemu su imatelji prava na besplatne dionice postajali dioničarima određenog PIF-a, a ne poduzeća.

Kuponska privatizacija se odvijala u četiri kruga: nulti krug koji se odnosio na društva s područja oslobođena operacijom Bljesak, za koja su se mogli natjecati samo imatelji vaučera, ne i PIF-ovi u njihovo ime, te tri dražbovna kruga u kojima su uz imatelje kupona mogli sudjelovati i PIF-ovi u njihovo ime i za njihov račun.

Ova faza privatizacije omogućila je većem krugu građana da stekne vlasništvo nad državnom imovinom. Značajna je po tome jer su socijalno ugrožene kategorije građana stekle pravo na sudjelovanje u privatizaciji. Osim toga, ova faza privatizacije dovela je i do smanjenja vrijednosti kapitala u državnom vlasništvu i s te strane može se zaključiti da je ova faza privatizacije bila uspješna.

Međutim, prema mišljenju stručnjaka i javnosti, ova faza privatizacije nije dala zadovoljavajuće rezultate zbog toga jer se njen utjecaj na formiranje dodatne štednje do danas nije značajnije osjetio. Ipak ono što se u javnosti najviše zamjera ovoj fazi privatizacije je da zaposlenici koji nisu bili u kategoriji koja ostvaruje pravo na dodjelu besplatnih dionica, kao niti umirovljenici koji su cijeli vijek proveli u poduzećima koja je država namijenila privatizacije nisu ostvarili pravo na besplatnu dodjelu dionica, kao i to da je postupak proveden netransparentno, pa čak i nezakonito, te omogućio pojedincima da tako steknu značajnu imovinu.

Tome u prilog govori i ocjena provedbe postupka kuponske privatizacije koju je 2002. godine izradila Državna revizija, a u kojoj stoji niz razloga zbog kojih je Državna revizija zaključila da postupak nije bio u potpunosti obavljen u skladu s odredbama Pravilnika o dodjeli dionica bez naplate i Zakona o privatizacijskim investicijskim fondovima.

Banke kao posebni slučaj

Tijekom prve i druge faze privatizacije došlo je i do privatizacije hrvatskih banaka. Kako je privatizacija banaka provedena izvan okvira primarnih propisa koji su regulirali gore navedene privatizacijske faze, dakle izvan okvira Zakona o pretvorbi društvenih poduzeća i Zakona o privatizaciji, ovu privatizacijsku priču treba promatrati kao zasebnu fazu u tome postupku.

Naime, Zakon o pretvorbi društvenih poduzeća nije se primjenjivao na pretvorbu (i privatizaciju) banaka, kao ni kasniji Zakon o privatizaciji. No banke su ipak privatizirane, možemo reći na neizravan način.

Naime, sve banke u bivšoj državi bile su osnovane od poduzeća iz realnog sektora. Ta poduzeća bila su predmet pretvorbe i privatizacije, tako da su banke privatizirane kroz privatizaciju svojih vlasnika. Tijekom procesa privatizacije banke su često povećavale svoj temeljni kapital izdavanjem novih dionica, a time je proveden postupak privatizacije proširenjem kruga dioničara banaka, vrlo često je u tom postupku sudjelovao menadžment samih banaka.

Do 1996. godine većina je starih državnih banaka bila privatizirana na gore opisane načine, osim četiriju banaka koje je preuzela država radi sanacije. Te su četiri banke 1999. i 2000. godine posljednje prodane stranim strateškim ulagačima, s time da je prije toga dvije banke sanirala država. Do kraja 2000. godine u strano vlasništvo prešlo 83,7 posto ukupne imovine banaka.

Odluka o prodaji saniranih banaka stranim strateškim ulagačima donesena je kao posljedica bankovne krize i uglavnom zato da se spriječi daljnja nestabilnost bankovnog sustava.